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税制变迁映射中国道路

2010年10月27日

面对突如其来的全球经济危机,中央政府果断出台了“积极的财政政策+适度宽松的货币政策”为 组合的宏观调控措施,以应对国内经济的大幅下滑。从目前的经济形势来看,政府的宏观调控政策的确使得国内经济出现了迅速的反弹,但在同时也滋生出诸多的隐 患,如产能过剩、资产价格泡沫和通胀的风险,以及经济复苏“重量轻质”的担忧。

*公共财政应成为二次改革

其实积极财政政策,实质就是通过财政管道加大抽取力度,其结果是中國税收收入以反常的高速度 年年大幅递增。而作为其代价,中國社会尤其是下层社会所感受到的痛苦指数也以反常速度递增。但这些经由财政管道抽取的财富,却被以减免税、财政补贴的方式 馈赠给了外商、大型国有企业,变成它们的利润,以及公务员群体等特殊利益集团反常增长的福利。这种奇特的财政政策的唯一理由,就是拉动内需,支持宏观经济 增长。不可否认,这种财政转移的确支持了宏观经济增长,然而,公共财政不是首先用来满足公共福利需要,不是去首先解决具有人道敏感性的贫困问题,去解决日 益紧迫的社会保障问题、公共教育问题、医疗问题,而是去支持部分官员的政绩及合法性所要求的经济增长,去支持既得利益集团不断膨胀的财富需求,则十足地证 明了公共财政已经变成特权财政,变成了既得利益集团予取予求的私器。

应当说现在的改革局面要比1990年代好得多。现在中央政府已经积聚了相当大的财力,有能力 来进行改革。但为什么就是改革不动?例如社会改革,中國面临的问题不是缺钱,而是钱用不到社会改革上去。为什么?很明显,既得利益主导改革,他们不想把钱 用到有利于社会大多数,尤其是弱势群体的社会政策上去。

本来这次世界性金融危机给与中國一个机会来克服既得利益,从而使得中國的改革得到一个新机 会。但是,既得利益有效地利用了这次危机的机会来巩固他们本身的利益。政府推出的4万亿经济刺激计划,大部分流向了大型的国有企业。既得利益获得了一次机 会,但改革则失去了一次机会。

国内的非税收入在持续高涨,企业税负也有所恶化,目前财政“增支”促进经济增长的功效,也会 被“增收”的紧缩效应部分抵消,从而使积极财政政策丧失其政策本意。“增收增支”无非是将原属于居民和企业的收入变成了政府的收入;将原属于居民和企业的 消费、投资,经政府部门之手变成了消费、投资。政府部门征收、分配和转移更多的财政收入,不仅会造成极大的效率低下、贪污腐败的风险和财政资源的浪费,更 会成为在经济低迷期中政府“扩权”的工具。

政府依靠财政增收持续扩权的现象已成为近年的一个趋势。据耶鲁大学陈志武教授的研究,以 1995年为起点,截至2007年的农民人均纯收入增长了1.2倍,城镇居民人均可支配收入增长了1.6倍,而国家财政收入则增长了6倍左右!这就无怪乎 目前国内民间消费占GDP的比重要远低于美国,甚至俄罗斯、巴西等国了。在此过程中,政府对社会资源的支配能力得以明显加强。

由此可见,虽然会在短期内,“增收增支”的财政政策会更加有效地促进经济的复苏,但却会为长期经济增长带来很多潜在的风险,甚至有可能使经济改革出现倒退。

一般来讲,税收体制(尤其是累进制的所得税体系)能够对经济发展起到“自动稳定器”的作用, 即对经济活动的过度繁荣和衰退萧条做出自动反应,从而达到自动减轻经济波动的幅度。其中的原理在于,经济过度繁荣、通货膨胀时,由于税基扩大和适用较高税 率的税基扩大,税收收入的增加将超过国民收入的增加,产生抑制需求的效果。反之,当经济萧条时,税基减少和适用较高税率的税基减少,就会使税收收入的减少 幅度超过国民经济下降的幅度,则会抵消一部分因居民收入导致的需求减少的消极效果。

观察欧美等发达国家在危机中的财政状况,正是遵从以上的逻辑。在“被动”的财政收入萎缩之 外,“主动”的大规模减税也是成熟经济体在面对经济下行时,挽救经济的一个有效手段。2008年初,香港特区政府便公布了总额高达400亿港元、惠及全港 市民的减税和补助政策;在2008年和2009年年初,美国布什政府和奥巴马政府先后推出了约1000亿和2750亿美元的减税措施,普惠美国民众。可以 想见,由于政府财政收入的减少,这些经济体的民众和企业都要受益于税负的减轻,并能够在一定程度上减轻经济下滑和失业增加带来的负面影响。而在中國,无论 是2007年下半年开始的通胀周期,还是2008年下半年以来的经济下滑期,都未见政府出台普惠的、大规模的减税措施。显然,中國的税负较重,与民间消费 低迷的情况,是密切相关的。

因而,积极财政政策不仅应体现在“增支”上,更重要的是应该大规模减税。对中國政府来说, “减收”比“增支”更具有特殊的意义——这不仅能够减轻企业和民众本已沉重的税收负担,由此刺激民间消费和投资;还能减少政府对市场的行政干预,推动政府 的职能转型,以及国内的财政运行机制模式向“公共财政”转变。

*抽水式的财政分肥走到尽头

在中國迄今为止的30多年改革中,强劲和持续的经济增长一直是中國改革最显著的外部特征,不过,在这个不变的标准形象背后,中國经济的内部结构却在向一个相反的方向发生变迁。

从纵向上看,中國经济有三个吸取和配置要素资源的管道,形似三根动力巨大的水泵。它们分别是 金融、财政、土地。可以很清楚的地看到,这三根水泵是直接深入中國社会的最基层的。直到乡镇,都设有相应的管理机构,比如信用社、土地所、财政所。也就是 说,这个社会生产的所有财富,几乎都在这三根水泵的控制和管理之下,可谓一网打尽。而三根水泵的吸取能力之所以强大,则是因为它是靠国家政权以强力加以保 障的。所以,只要国家愿意(这种意愿在公开场合经常表现为中央政府和地方政府的政治需要和政绩需要,在私下则主要是既得利益集团的财富和升迁欲望),就能 够轻而易举地因时、因地的开动、调解水泵,用于对要素的抽取和配置。

随着中國特色的市场经济的深入,1990年代中后期以来,另外一条隐性的抽取管道也逐渐成型。这就是那些直属中央或地方政府,利用特许垄断权力而形成的巨型国有企业。

以上四根主要的纵向管道,足以使中國政府体系对社会资源进行全面的控制,并按照自己的意愿进 行抽取和配置。这四根纵向管道的最上端是中央政府,在这之下,依次分布着各级地方政府。以这四根管道为骨架,构成一个以中央政府为顶端的伞状结构。从最基 层一直到中央政府,形似在管道上的一个个节点。接驳在这些节点上的,则是围绕中央政府、各级地方政府、垄断性行业而形成的既得利益集团。各级政府从这四根 管道上抽取资源,然后再横向配置给围绕他们形成的各种利益集团和行业分利集团。很容易看得出,离各个节点越近,处于的节点位置越高,就越容易在资源配置及 财富分配上占据有利的位置。这种伞状结构,既是中國经济主要的资源配置渠道,也是这个经济体系主要的财富分配渠道。

作为这个伞状结构的顶端,中央政府无疑具有最强大的抽取能力。1990年代中期之后,通过对 金融权的回收,财政分税制、基础产业的纵向重组、以及2004年开始的土地权回收,中央政府摆脱了1990年代前期的被动局面,重新夺回了资源配置权力。 在这种新的资源配置架构下,中央政府可以通过四根纵向抽取管道从容地抽取资源,然后横向地配置给各种利益集团和行业分利集团,或者以“点贷”、“点投”的 方式来推进其政策目标。比之于1990年代中前期,中央政府在资源配置中的控制权已经更加稳固也更加有力。

作为这种伞状结构的第二层,省、市一级的地方政府曾经在1992年之后向中央政府的资源配置 垄断权发起了强有力的挑战。从历史上看,中國许多民营企业就是在这场混乱的争夺战中趁势发展起来的。分税制和国有银行控制权向中央的纵向回收,是这一场以 宏观调控名义进行的争夺战的两项主要历史遗产。地方政府既然无心也无力挑战这一新的利益分配格局,也就只能在这种既定的约束条件下,激励扩张自己的既得利 益。这导致两个非常重要的后果,一是地方政府扩大税源,在总量上膨胀GDP的需求变得十分迫切(在这个意义上,1990年代中期的改革直接激发了地方官员 的惟GDP导向),另外一个则是加大了向下抽取的力度。在中央不断上收财力的同时,地方政府也如法炮制,纷纷将有利可图的税种收归己有。层层抽取的结果, 自然是县、乡级政府的日益严重的财政窘迫。这大致可以解释在1992之后一直持续着的这样一种现象:省市以上机构的财力不断膨胀,而县乡一级则经常发不出 工资。当然,县乡级政府不可能是这种层层抽取的最终的承受者,毫无疑问,这种抽取压力最终将被转嫁给分布在广大乡村和城市的各种纳税人。而这种近乎压榨的 “财政集中”到了资源匮乏的乡村和中西部自然就变成了野蛮的剥夺。

除了法定的财政管道之外,在新世纪之后,随着土地升值以及对土地价值的重新发现,地方政府又 一次打破了中央政府的配置垄断,因为他们发现,土地可以用来套取银行贷款,拥有了土地的配置权,就相当于间接的获得了银行的配置权。这其实就是2009年 年底以来房地产调控的本源。地方政府利用土地争夺金融配置权力的冲动,几乎又一次酿成了中央与地方的剧烈冲突。

作为这种伞状结构最低一层的节点,县乡级的政府虽然也是按照同样的手段加以抽取和配置,但显 然,它们可以使用的手段和可以抽取的资源都要贫乏得多。上面的抽取越是加重,县乡级面临的压力和由此引发的官民冲突也就越是剧烈。2009年地方性群体事 件频出正是县乡经济颓败土壤上恶之花。

在这种伞状结构中,每一个节点就是一个政治中心,而每一个政治中心,就是一个资源的配置中 心,中國的经济中心与政治中心的高度重合现象的原因即隐藏于此。当高一级的政治中心抽取得越厉害,表现得越繁荣,乡村及边缘地带就会同步表现得越衰败。 1990年代中期之后,中國边缘地带及乡村加速衰败,与政治中心加速聚敛资源和财力的过程相当匹配。

从1990年代中期之后,中國这种伞状的抽取和配置结构逐渐成型并得到了巩固。然而,这种以 各级政府为中心的抽取和配置结构,与现代市场经济的扁平型配置结构有着相当明显的差异。在扁平型结构中,资源是按照价格信号横向流动的,但在这种伞状结构 中,资源却是按照各级政府在一定时期内“政治意愿”信号以及与系统的亲疏远近来配置的。伞状结构虽然保证了系统对经济的控制,保证了短期政策目标的达成, 但却很难保证资源的配置效率,也同样达不到资源配置的公平。

不过,这一结构更加深层的危机在于,它可能代表了一种自我加强的,无法退出的财富分配结构。 事实上,透过伞状的配置结构,一条清晰的财富分配线已经跃然纸上。围绕省、市政府以上节点所形成的利益群体,是这个社会的上层,而这之下,则是这个社会的 中下层。上层之间是一种带有熟人性质的精英互惠经济,而下层则是一种主要建立在自由劳动力基础上并以此为特点的相当野蛮的市场经济。这样,一种整体性的寻 租结构实际上就出现了。上层的精英互惠经济通过金融、财政等手段对中下层的市场社会进行抽取,然后维持其低效率的自我循环。这种二元性的寻租结构的本质, 其实是一种通过政治强制而进行的剥削。而其之所以得以维系,就在于体系内对要素资源和政治权力实施了不容挑战的垄断。

*财富再分配考验财政变革

地方财政能力的极大化扩张,这个贯穿于改革全过程的利害计算,是推动中國经济持续增长的一个 强大引擎。中國2009年重新开始且至今没有结束迹象的投资热就是一个明证。然而在其背后,浮现出的是困扰中國的政治问题——拥有太多资源且完全不受约束 的政府体系。要想根治这个问题,技术和经济手段恐怕无济于事。更为吊诡的是,经济高速增长本身正是中央对各级地方政府提出的政治要求。所以在遏制地方府过 度投资方面,中央政府不可能走得太远,它只能在足以保持社会稳定的增长速度与防范金融风险之间走钢丝。这是一个维持了30多年的脆弱平衡。

种种迹象表明,这个脆弱的平衡游戏正在趋近终点:地方政府开始大规模的利用土地投机来强行推 进经济增长的事实已经说明,政府手上可资利用的要素资源已经趋于枯竭。因为,土地是各级政府系统以全能方式推动经济增长的最后可以任意使用的要素资源,一 旦这个资源被掐死或者消耗干净,政府强制型的经济增长就将无法维系。这暗示已经维持了30多年的以政府投资为主要特点的经济增长模式正接近油尽灯灭之时。

接下来的问题是,中國能用什么东西来取代经济增长的这个引擎?如果经济失速真的发生,放在中 央政府面前的就只有两条路,要么继续强行维持原有的经济增长路径,这意味着放任各级政府的不智投资,要么以巨大的政治意志忍受经济突然失速所带来的社会痛 苦,并开始中國社会的全面转型。但其中任何一条都可能引发难以预测的风险。前途的确非常凶险。

很明显,中央高层是意识到问题的严峻,在2009年年底的中央经济会议上,提出要把调结构作 为首要任务来抓,然而在中國,这种经济调整将首先意味着作为源头的分配结构的调整,意味着与分配结构共生的政治结构的调整。没有这种调整,中國经济结构就 很难有实质性的调整。在30多年的改革中,中國的分配结构按照政治“意愿”被不断深化,已经相当体制化。对这种分配结构进行外科手术,无异于又一场革命。

留心观察不难发现,从中央到地方的各级领导人在各种场合不断强调,要调整中國的经济结构。但 无论从产业结构还是从增长模式来看,收效甚微,中國经济深深地卷入了一种无法退出的结构锁定状态。其根本原因就在于:在相当程度上,政治结构决定了分配结 构,分配结构决定了经济结构。严重的贫富悬殊以及由此引起的经济结构畸形只是政治不平等经过一连串中间过程之后,所呈现出来的最后结果。当现存的经济结构 无法支持进一步的经济增长的时候,经济对政治的倒逼效应就会开始。这种倒逼效应是以激烈还是以温和的方式展开,则取决于政治结构的适应能力。在这一点上,无法乐观。

作者:袁剑

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