首页 > Uncategorized > 市、县委书记和明清知府、县权力之比较

市、县委书记和明清知府、县权力之比较

2008年01月12日
市、县委书记和明清知府、县权力之比较

  (这篇文章于前年发表于某刊物上,今日找出来再看,不胜唏嘘)
  
   中国青年报等媒体曾总结县委书记腐败现象,原担任过安徽阜阳市委书记的王某,在副省长的任上折戟沉沙,他治下的各县县委书记接连出事,故有媒体如此总结。今日已可以看到这一现象在市委书记这级官员身上同样适用。近期先后有市委书记出事,原湖北省襄樊市市委书记孙楚寅被逮捕后,他经营多年的襄樊浮出了许多陈案,一位三年前跳楼自杀的少女高莺莺,尸体被武警和公安抢夺,强行火化,不能不让人产生诸多联想。湖南郴州市委书记李大伦,一位酷爱文学创作的官员,正在一个全国级的散文会议上慷慨陈词时,被有关部门带走,他在郴州的一些事也随之曝光。
  本来,县委书记和市委书记只有级别之差,他们权力运行方式是相同的,因此“县委书记现象”也罢,“市委书记现象”也罢,本质上是一回事,都源于他们自己的辖区内几乎掌握了绝对的权力。
  古代有一句民谚:“破家的县令,灭门的府尹”,说明县令、知府这些“百里侯”权力之大,对草民具有极大的伤害能力,但和今日县委书记、市委书记相比,知县和知府只是小巫见大巫,他们掌握的资源、运用权力的自由度远不如今日的书记。
  一、名实不符带来的混乱
  安徽前几年和最近发生的两件有意思的趣事,颇具象征意义。
  几年前曹操的老家亳州市(县级市)的书记举行阅兵式,将全县穿制服的公务人员集中在一起,供他检阅,此错误法无明文惩治,最后他因贪渎被判刑。前不久寿县县委书记离任,当地官民在仿古的城墙前打出横幅:“欢送英明领导李某某离开寿县。”很显然,亳州市委书记想体验的不过只是一场“回避”、“肃静”开道的为官威风,寿县的官吏也无非在恢复送“万民伞”的传统。但他们的作为却为什么那样扎眼呢?直给人“僭越”、“逾制”的感觉?除了我们对这类人的政治智慧表示怀疑外,我以为最重要的原因,是今天我们这些执掌一方的县委书记、市委书记,他们的名实发生混乱,因此他们的行为很难有一种刚性的标准来界定,一切存于可意会而不可言传之中。
  比如,古代中国尤其是明清,以礼法治国,什么样的官员有什么样的规格,有明文规定,祭天、阅兵是天子的专利,父母官离任时老百姓送万民伞,绝对不能用颂圣的语言。如果犯了规矩,那是大罪,所以所有的人都能遵循。
  而今我们所处的国家政治上的定义是“人民当家作主”,官员不论级别高低都是“人民的公仆”,但实质上各级官员都掌握着远迈前辈的权力。如此以公仆之名掩饰父母官之实,必然会带来名实的混乱。县委书记阅兵,本来是一种帝制时代地方官显示威风的心理作祟,但可以解释为检查一下本县执法队伍的精神风貌,以便更好地为人民服务。“欢送英明领导”本来就是“万民伞”的变种,照样可以解释为官民之间的鱼水深情。
  通俗地说,古代的知府、知县所穿的官服,所乘的轿子,都有正式法规进行规定,谁也不敢越雷池一步。但这一切对宣称代表先进的执政党来说,在表面上、口头上必须作为“封建落后”的制度和文化加以批判和摈弃,而在实质上、操作层面上,这类规矩又改头换面顽强地生存下来,比如官员的安保规格、用车标准、副部以上的官员才能配备秘书等规定。对种种“僭越”、“逾制”的行为不能堂而皇之、援引法规进行惩处,因此地方官员各方面“超规格”屡见不鲜,而乡镇政府也敢照着天安门城楼盖办公楼,县、市也能盖一个带华表和仿照金水桥的大广场。
  这些冲突根本原因是执政者的言行矛盾、表里不一、名实不符。所有的官员,如何把握这些官场艺术而不自取其祸,完全靠政治智慧和为官经验,而没有类似大诰的东西可以参照,相反,党章规定每个党员的权利都是平等的。从这个“逾制”的现象就可以一斑窥豹,如今的政治场上运行,潜规则的力量比任何一个朝代还要大,显规则和潜规则之间的鸿沟也远甚前代。
  二、官员选拔之对比
  汉代的小吏的升迁路径是很宽的,他们可以做到两千石大员,自唐代有了科举制以后,对县级以上的官员,资格有了严格的规定。这样有利有弊,弊端是仕进途径太过于严格,一些有本事的基层小吏,由于科场失意,只能沉沦于底层,心生怨愤或者完全靠蒙蔽官员、敲诈百姓为生存之道。但科举制延续千年,对政权稳定利大于弊,这种严格的资格考试至少杜绝了地方政治权力掌握世家手中,避免官宦和富商子弟靠关系和金钱,随意进入官场。以明清为例,出任知县的大多是新科进士,知府以及更大的官员,大多从知县级别的官升迁上去的。很少一部分声望很高而幸运的生员和举人,可以通过“拔贡”、“大挑”的方式进入仕途,担任县令这样的中低级官员,但程序异常严格。因此,除了现代宪政制度下的选举,科举应当是程序相当公正的官员选拔形式—–而民选为主的宪政制度下,也是选票和考试相结合,地方主要首长是选举,大多事务官是通过考试的“科举”产生。科举之路是很艰难的,举人以上(包括举人)的功名一律通过考试,很难恩荫。它的好处是通过考试手段打破个人、家族对权力垄断,除了皇帝以外,其他的职位都是开放的。“父子五进士、祖孙三尚书”之类的家族毕竟是异数。海外史学家何炳棣通过研究得出结论,明清社会阶层构造具备相当的流动性,明代进士中出身三代平民之家者占总数一半,明清550年间,三品以上能享有“荫”的特权家族的子弟所占进士尚不足总数百分之六。因此我们看《红楼梦》中因军功起家的贾家,高层权力斗争固然加速其败落,但几代子孙,少有人通过科举仕进,那么这样在政治地位上吃老本的大家族也必将慢性衰亡。
  反观我们今天,县委书记、市委书记这类在政治结构中非常重要的职位,其标准说起来要求非常之高,政治素质、业务水平、个人品德都得出众,但这些标准是虚的,可操作性不强,唯一的刚性标准:他必须是执政党的一名党员。因为根据宪法那张纸上的定义,我们的国家是工人阶级为领导的、工农联盟为基础的人民民主专政的国家,而执政党是无产阶级政党,是工人阶级的先锋队。所以担任地方党委要职的人,理论上讲不需要什么资格,谁都可以当。一旦没有严格的准入资格之限制,谁能担任那个职务,则名堂就更多了。如果是真正的选举政治,州长、县长亦没有更多的资格限制,只需常居当地的成年人,选票来决定一切。但一旦不凭严格的考试取得资格,而选民的选票又不起作用,那么通过非正常方式取得官职的“备选人员”基数大,门槛低,那么出身世家、父母当过大官的子弟,或者手中有钱的人,取得市委书记、县委书记这类职位的可能性,比明清时代的官宦子弟、富商子弟容易多了。过去的捐官,多是候补资格,而且被正途出身的看不起。如今没有 “正途”、“别途”之分,大家都是上面提拔的。近些年来,对官员的学历,组织部门有所要求,但我们知道,今日取得大学文凭的难度和古代科举是不能相比的,尤其各种党校的文凭也管用,即使此条途径被堵死,在官学一家的今日,官员在职取得博士学位也不是难事。
  有人会问:现在公务员考试不是也很严格么?但公务员考试选拔的是科级以下的官吏,付处以上的不必通过统一考试,可以直接任命。试问,今日各在任的县、市委书记,几人是通过统一的公务员考试进入仕途?公务员考试反而给我的感觉是:做小吏资格要求很严,做县处级以上的官员,则不需要很严的资格考试。
  如此既不民选,又不考选的选官方式,类似魏晋时期的“察举”,靠大官推荐,出现了“举孝廉,父别居;举秀才,不知书”的可笑局面。这样各地就容易产生大大小小的权力家族,比如原阜新市委书记王亚忱,执掌该市十余年,影响无处不在,退休后还威风凛凛,他的女儿是市公安局副局长,儿子是市公安局刑侦队队长。

三、授权方式之对比
  授权方式和官员选拔方式是一对孪生体,授权方式深深地影响着选官方式。
  中国帝制结束之前,有两种授权方式,这两种授权方式的权力来源是一样的:“受命于天”,“君权神授。”
  在秦统一六国之前,是真正的“封建”,“封建”时期是分级授权方式。
  周朝分封了许多诸侯,授权给他们,他们在自己的封地里,又授权给各大夫。授权以后,诸侯只要尽到一定的义务,如岁贡、出兵勤王。(所以楚子贡包毛不入,其他诸侯就有理由讨伐他,幽王烽火可以戏弄诸侯。)天子只维持诸侯之间的公共秩序,不要自行攻伐,而中央政府几乎不管内政,因此在自己的封地里,诸侯和大夫俨然一个小国王,他们自行征税,自行聘请官吏。许倬云在《从历史看组织》形容西周这种“分封众建”的关系是总公司和分公司关系。但这种分级授权形式时间一长,就有一个弊端,会产生弱干强枝的政权结构,分公司实力大了,不把总公司放在眼里。周室衰微,诸侯争霸。
  秦以后,行郡县制,影响至今,所以老毛说“千年犹行秦政制”。许倬云说:“秦朝设郡县,等于不设分公司,而是成立办事处及其代理人,直接向中央负责,地方官的成绩,都是直接向中央政府报告。”这种授权是直接授权,权力只有一个来源—–皇帝。知县、知府、巡抚、总督,他们官职有高低,但彼此没有隶属关系,都是朝廷命官,都是皇帝授权。知县听命于知府,只是权力运行的程序而已,目的都是为了替皇帝,替朝廷办差,知县的权力并不是知府给的。因此,明清政府最低一层的首长—-知县都是朝廷任命并考核的,清朝皇帝接见新任县令,就是一种象征意义上的谕示:你只对朕负责,你的官印是朕给的。因此,当时下级虽然也得奉迎上级,毕竟天下之大,朝廷对信息的掌握是有限的,得罪上司会十分麻烦,但毕竟自己的乌纱帽不是顶头上司直接给的,顶头上司只有参劾、保举和协助吏部考核之权,知县对知府、知府对巡抚的人身依赖关系并不十分强烈。
  如今的县委书记、市委书记权力从何而来?如何授权?是分级授权还是直接授权?是,也不是。因为整个政权的权力来源既非受命于天,也非来源于宪政体制下的选票,而是靠一切权力来源于人民,属于人民这类政治口号式的自说自话。因此县委书记、市委书记的权力来源、授权方式也是非驴非马的混合形式。
  按照宪法,中央和地方国家机构的权力是通过当地人民代表大会的形式,由公民授予的,但各级人代会又必须在执政党的领导下开展工作。那么实质上就是,任何一个行政辖区内,最高权力是由当地党委的一把手掌握。—–中国现实的政治,就是不折不扣的一把手政治。
  那么,党委的一把手,也就是说县委书记、市委书记,谁给他授权?从理论上说,根据党章,他是由该县、该市党代会选举产生的,由该行政辖区全体党员授权给他,这看上去近似于一种民选形式,来源于选票。但实际操作中,都是上级组织部门考察,上级党委开会,上级党委一把手拍板决定的,可以说,真正的权力是上级党委,说白了就是上级党委的一把手授予的。这样的授权方式又是比较尴尬的,因为他用以下向上授权之名(党代会选举),行以上向下授权之实(上级的党委任命)。按照权力和责任对等的原则,那么县委书记、市委书记在责任上同样和权力来源那样名实不符,名义上向选举自己的全体党员乃至辖区全体公民负责,实质上只要对给自己乌纱帽的某几个人或某一个人负责。
  民主集中制,在学理上就有某种难以解释的矛盾,权力既然集中了,又何以体现民主?“与中央保持一致”更多的时候只能是一种口号式要求,在实际操作中很难兑现。因为人家完全可以以子之矛,功子之盾,既然你说权力来自人民,那么以本地的民意为名和上级特别是中央讨价还价又如何呢?你还不能理直气壮地像帝制时代的朝廷那样对所有的命官说:你们的权力都是皇帝给的,干得不好,皇帝就可以收回你们的权力。
  这种实质上的分级授权,其效能还不如郡县制的直接授权。因为中央只管省一级干部,省管地市一级干部,地市管县一级干部,县管乡镇。县委书记、市委书记只要将能直接影响他职位的某个人伺候好,就行了。其他更高级别的管理层,对他鞭长莫及。而今我国行政级别(此行政是广义的行政,因为各地党委书记才是真正广义上的行政首长)又是中国历史上层级最多的,有中央、省、市、县、乡镇五级,行政效能在中间环节稀释、变形更加容易发生。
  四、权力大小与监督机制之对比
  分析了市、县委书记和知府、知县的授权方式,就可以得出一个结论,今日之市、县委书记的权力远远大于古代的知府、知县。
  地方首长手中的权力我以为首推人事权。在上文已经分析过了,明清时期知府、知县乃至更高的布政使或巡抚、总督,其在辖区内没有自由的人事权。他们辖区的知县,包括自己周围入品的僚属,如同知、通判或县丞都是由朝廷任命的,他可以参劾、保举而不能直接任命或罢免。而今的市、县委书记对低一层次的官员,如市委书记对市委市政府各局、办,各县区正副职,县委书记对乡镇及县各局官员几乎有绝对的任免权,甚至自己同层级的其他官员,包括各常委、政府的正副职、法院检察院院长,虽然由上级组织部门考核,但该层级的党委一把手个人的意见相当重要。再加上现在的官员职数,四套班子加起来,可能数十倍于明清时期,明清一个县正八品以上的官员有几个,今天一个县付处级官员又有多少?
  分析至此,我们就能知道为什么现在买官、卖官之风如此之盛。古代包括明清两朝也有卖官鬻爵之事,但卖官之权,全国都集中于吏部。而今每个市委书记、县委书记如果想卖官,都能做到,而且官员的职数远远多于古代。卖官既然操作起来更方便,可卖的总量更大,那为什么不卖呢?而且卖的是别人“寄存”在自己那里的东西,得到的利益却属于个人,多合算的买卖。
  除了人事权,今天的市、县委书记对社会活动尤其是经济活动的干预力度也远胜于古代知府、知县。
  我们知道,中国古代长期是个农业社会,知府、知县守牧一方,其守牧二字可看出其有无为而治的一面,治民之术,我国传统上是儒法、黄老兼用。《明史。职官志》载:“知府掌一府之政,宣风化,平狱讼,均赋役,以教养百姓。”“知县掌一县之政。凡赋役,岁会实征,十年造黄册,以丁产为差。赋有金谷、布帛及诸货物之赋,役有力役、雇役、借请不时之役,皆视天时休咎,地利丰耗,人力贫富,调剂而均节之。岁歉则请于府若省蠲免之。凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼。皆躬亲厥职而勤慎焉。”
  可见知府多是宏观调控,知县作为亲民之官,管理的事务很实,但有限。无非是赋税征收、劳役差派、讼狱治安以及一些公益事业。古代中国县以下是乡土自治,以宗族为核心的民间自治力量很强大,知府、知县只要保境安民,替朝廷如数收税就行了,至于老百姓自己怎样生产、生活,没必要太多过问。
  现在的市委书记、县委书记在其辖区,可谓是“上管天,下管地,中间还要管空气。”除了当 地的驻军他管不了,其他还有什么事他不能管,不想管的?人事大权、行政事务、司法活动,乃至人代会这样名义上的民意机构,都归他的领导。由于现在的经济水平远非古代农业社会可比,国有企业的投资、运行,民营企业的存活、重大公共项目建设,都可以直接插手。从落马的市委书记、县委书记的案件分析,这些人除了卖官牟利,最常见的形式就是插手重大建设项目,官商勾结大谋私利。今日中国经济繁华远非古代可比,市、县委书记手中的权力也远非古代知府、知县可比,那么其以权谋私的空间自然比古代的同级官员大得多。
  讲到权力,自然不能不说监督和问责机制。从秦朝设御史大夫开始,两千年帝制时代,除了皇权之外,其他的权力都有明确的监督机构给予监督——-至于监督的效果,因时代而有差异。明清两代,对地方官的监督机制是比较完备的,明朝多太监弄权,很重要的原因是因为太监作为皇帝的私人,游离于帝国文官监督体系之外,明朝监督分两个序列,中央六部是给事中,地方各省为御史道,合称“科道”,清承明制。明朝十三行省共十三道监察御史一百一十人,由都察院管理,查纠各地方官。其级别并不高,正七品,和知县一样,但威权重,一旦外出则是代天子巡察各地,称巡按(明朝御史外出巡查,加总督、巡抚、经略、总理、巡视等名衔,清代总督、巡抚已成为地方实职。)《明史。职官志》言:“而巡按则代天子巡狩,所按藩服大臣、府州县官诸考察,举劾尤专,大事奏裁,小事立断。按临所至,必先审录罪囚,吊刷案卷,有故出入者理辨之。”传统戏曲里面,那些新科进士,最牛气的是点了“八府巡按”,到各地后,地方府、县官见到他们十分恭敬。所以《玉堂春》的王公子,才可能巡按山西时,救下了和自己有个N夜情的美眉苏三。
  当然,这种监察权仅仅是皇权的派生,如果皇帝昏庸,他们照样不能很好地行使监察权,明熹宗魏忠贤当权时,被残害的杨涟、左光斗等官员大多是监察官。但帝制时代有一个好处,这江山的“产权”明晰,有非常明确的产权人,即皇帝,江山是自家的,不是特别昏庸的皇帝,谁也不会由得地方官胡折腾。尽管我们教科书上说明清两代政治黑暗,但仅仅是晚期,大部分时间内朝廷对知府、知县一级的官吏还是有着较严密的监督体系,地方政治不至于一败涂地,否则两个朝代的寿命加起来也不会有近600年。
  由于明清两代的监察权在中央,一个七品的御史照样敢查纠地方大员。今天比起明清两代,似乎监督、问责机制更加健全,有党委纪检部门、政府监察部门、司法的检察部门,还有所谓代表民意的人大监督。看起来四管齐下,但既不能真正启动民意程序对市委书记、县委书记进行弹劾、罢免,全国如此之大,中央又不能直接监督他们,他们所能接受的是同级和上一级的监督。同级监督几乎不可能,人大主任由书记兼任,纪委书记、检察院长、监察局长又是自己的下属,谁敢监督他?那么上一级监督部门呢?最能对贪渎市、县委书记发生监督效能的也确实只能是上级监督部门,可正如上文分析那样,市、县委书记是分级授权,对他职位发生关键影响的是上一级的党委一把手,两人中间并没有设置隔离墙,下级党委一把手一般说来是上级一把手信得过的,除非他在上级的党委一把手心中失宠,或者上级一把手换人,或者由于说不明道不白的权力斗争,或者因为有上级一把手也替他挡不住的外力—–比如更高级别的专案组介入,县委书记、市委书记才可能出事。十年前泰安市委书记胡建学说过一句话很精辟,大意是官做到地厅级,几乎就没法监督了。
  现在的体制下,可能起点作用的是新闻监督,但本地新闻媒体也在当地党委的领导之下,异地监督现在又被打压,新闻监督的空间在当下更加狭窄。
  明清两代不许在家乡五百里内做官之类的回避制度实行得不错,全国的知县、知府都由朝廷的吏部统一分派,一个知县大多在离乡很远的外地做官,有三年大计这种吏部和都察院联合举行的考核方式,而且流官的调任、升迁也在全国范围内进行,避免了一个知府或知县盘踞一地特别是和家乡的各种势力发生关系。而我们今天的市、县既非真正的地方自治,由选票产生本地的行政首长,又不是明清那种官僚体制下普遍地在全国范围内实行回避,因为是分级授权,官位由上一级任命,大多只能在本省范围内交流市委书记,本市范围内交流县委书记,无非是在邻市、邻县做官。所以辽宁人王亚忱能在辽宁当许多年的市委书记,湖南人李大伦在湖南,湖北人孙楚寅在湖北任一个市的市委书记多年,能不在当地盘根错节、只手遮天么?
  今天我们虽说明清时政治上腐败,但具体分析对地市、县一级的行政首长的管理,今天又比明清两朝做得好吗?
  
  
  结语:体制不改,必然会产生市、县委书记“土司化”
  
  现在我们如果往前走一步,能在宪政体制下,由选票来选拔市、县一级的行政首长,自然就有民意机构对他们实行全天候监督,他们即使贪渎,也很容易暴露在阳光下。要么我们退一步,回到明清时代那种,府、县主官都由中央委派、考核、调任,也能一定程度避免现在的市委书记、县委书记权力失控的现象。问题是我们既不敢往前进,又不能往后退,正处在两头不靠的中间状态。市、县委书记只要搞定一两个关键人物,贪渎的风险就很小,这样下去,一些市、县委书记就很容易变成当地为所欲为的“土司”。制度不改革,仅仅靠“权为民所用”这类道德说教是起不了真正作用的。而毛时代,搞一场接着一场政治运动,使官僚层处于动态之中,一定程度可能避免地方官“土司化”,但社会成本太高。
  从某种意义上讲,“土司化”的流官比明清时代真正的土司还可能肆无忌惮。因为土司是世袭的,为子孙后代计,还不敢对治下臣民太严酷,会尽量避免杀鸡取卵的短期行为。而掌握巨大权力的市、县委书记,在监督失灵时,有人可能会把治下的每一寸土地都当成公共牧地,只求眼前收割,哪管日后荒芜。
  那么出路在哪里?其实每个对世界潮流有所体察的人,都不难知晓答案,在此我就没必要赘述了。
分类:Uncategorized
%d 博主赞过: