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南方周末专栏:山西为什么要向北京供水

2007年11月12日

*今天大约没有人从军事战略角度上来考虑强本弱枝了,但郡县制的制度惯性仍然支配着地区、城市发展的基本格局。*

    山西、河北两省,尤其是山西的生态恶化就是全国有名的,而生态恶化的一个重要根源就是缺水。但如此缺水之地,还要向外地供水。新华社报道说,山西、河北两省从10月初开始向北京输水4500万立方米,其中山西2500万立方米。山西方面说,2003年到2006年已连续4次向北京输水,累计达两亿立方米。
    缺水的地方之所以要把珍贵的水资源向外输出,只因为用地之地是首都。为此,鄢烈山先生提出质疑:首都有什么必要一定要设在北京,首都有什么必要一定要建成巨无霸?其实,在现有的政府之间关系架构下,首都设在哪里都是一样的结果。首都设在哪个地方,那个地方必然成为巨无霸,成为资源的净汲取地,所有城市都要为其服务,尤其是周边地区都要为其作出牺牲。
    古人早就意识到,周、秦是两种性质完全不同的体制。周的体制是分散的封建制,周天子与诸侯、诸侯与卿大夫间的关系由“礼”来界定,大体上是一种平等的契约关系,各自享有自治之权。所以,周的两个都城宗周、成周,不过是当时众多城市中的一座而已,算不上多伟大。后来人们最熟悉的反倒是临淄、邯郸等城市。
    秦所建立的郡县制则在国与民之间,把资源向国家手中集中;在政府之间,地方政府成为中央政府的派出机构,两者存在等级分明的上下级隶属关系。首都向来被视为树干、根本,地方被视为枝叶、末梢。历代采取的治国之策通常是“固本弱枝”,汲取各地的人、财、物,营造及维持一个强大、富裕而又美丽的都城。于是,长安、北京也就巍然成为凌驾于所有城市之上的大城矣。
    今天大约没有人从军事战略角度上来考虑强本弱枝了,但郡县制的制度惯性仍然支配着地区、城市发展的基本格局。现在很多专家呼吁废除地级市,实行省直管县,原因就是,地级市政府不加节制地使用其权力,汲取属下各县的资源,在自己驻在之城市建起高楼大厦、广场街道,各县怨声连连。
    但县政府也会采取同样策略:它拼命汲取各个乡镇的资源,甚至干脆实施乡镇财政县管的制度,把资源集中到县政府驻在的县城。县城飞速地发展起来,看起来像个城市了,某些本来已经聚集不少人口、产业的镇,却由于资源被县城强行拿走无法向居民供应必要的公共品,仍然跟乡村一样。
    因此,在中国,地区发展、城市发展呈现出一种落差很大的梯级格局:城市的规模是由驻在该地的权力的大小决定的。从全国范围看,不论是自然资源,还是文化、经济、人力资源,都被行政权力所造就的神秘力量驱使着向首都集中。在一个省范围内,资源则向省城集中,一个县的资源则向县城集中。由此形成了等级分明的城堡式都市、城市体系,城堡内部繁华富裕,城堡外部则萧条贫困。
    这种现象不止存在于中国。凡是实行与郡县制类似的制度,也即在政府之间划分出上下隶属关系、并由强大的行政权力分配资源的社会,必然会驱动资源向权力中心畸形集中,权力中心必然是经济中心、文化中心、交通中心,首都当然会成为巨无霸,而省城、县城相对于当地的“乡下”,当然是小号的巨无霸。法国思想家托克维尔早就注意到,全法国只有一个城市,那就是庞大无比、高高在上的巴黎。
    这样的政府间关系架构,必然是以某种堂皇的借口动员贫困地区补贴富裕地区。就水资源的丰裕程度来说,北京当然要好于山西。但是,北京是首都,而首都的任何事情都要比山西的事情重要。首都需要什么资源,其他省富余得给,不足也得给;省城、地级城市、县城依此类推。
    人们经常有一种迷信:权力分配资源可以实现地区均衡发展,但这是有前提的,权力必须受到节制。否则,权力必然是按照其等级分配资源。
    (作者为宪政学者

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