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山西煤窑真相调查之五:矿权改革:边博弈,边前进

2007年07月15日
矿权改革:边博弈,边前进

  山西煤窑真相调查之五

■本报记者 庞皎明 王克勤 实习生 黄柯杰 

  矿权改革能否化解血煤形象,它真的能解决如矿难频发、非法开采、资源浪费等一系列问题吗? 
    
  首次推行矿权改革试点的地方在临汾,临汾的改革已于2006年收官。 

  推动在临汾实行矿权改革的改革者们,万万没有想到的是——一项原本旨在解决地方煤矿安全生产问题及增加地方财政收入的举动,会演变为全国性的一场改革,而改革的目的也被延伸得更远。 

  在临汾、乃至山西全省试点的基础上,2006年9月30日,国务院批复了财政部、国土资源部和国家发改委联合上报的《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》,决定将煤炭资源有偿使用试点范围从山西一省扩大至山西、内蒙古、黑龙江、安徽、山东、河南、贵州、陕西等8个煤炭主产省。 

  按照试点方案,这些试点省区新设的煤炭资源的探矿权、采矿权除特别规定的以外,一律将以招标、拍卖、挂牌等方式有偿转让。 

  2006年11月16日,在国务院召开的电视电话会议上,国务院副总理曾培炎强调,要深化煤炭资源有偿使用制度改革,落实矿业权有偿取得制度,建立健全矿山环境治理、生态恢复和安全生产责任机制,合理调整资源税费政策,加强资源开发管理和宏观调控,促进煤炭资源合理有序开发和可持续利用。 

  “这是矿产领域的一场革命。”山西省社会科学院院长李留澜,这位推动山西矿权改革的先行者对记者称,矿权改革,其意义不亚于安徽小岗村在1979年实行的家庭联产承包责任制改革。 

  改革的逻辑 

  首次决定矿权改革的试点,是山西省临汾市。 

  时间回溯到2004年4月30日。彼时,临汾隰县梁家河煤矿发生瓦斯大爆炸,36人死亡。时任山西省省长的张宝顺到达现场时,竟也不知谁该为此事负责——该矿层层转包,产权关系混乱。为了解决这一问题,张宝顺当场做出决定:启动煤炭资源有偿使用改革,并将临汾定为山西省“煤炭采矿权有偿使用”试点城市。 

  矿难后问责陷入混乱,成为矿权改革的直接导火索。 

  从2002年煤炭行情回暖以后,巨大的需求量拉动了煤炭的生产,而彼时,矿难的消息不绝于耳。山西有关人士认为是采煤方法过于落后.其时,为了遏制矿难,临汾市部分市县实行了“强制推行采煤方法改革”。但隰县梁家河煤矿特大矿难发生后,仅仅依靠“采改”拯救临汾煤炭的想法被打碎。 

  “这就直接涉及到了产权的问题。”临汾市煤炭工业局局长杨吉春对记者说,属于国家的资源,你可以挖我也可以挖,这就导致私挖滥采的现象,煤矿层层转包,“都不知道找谁负责”。 

  1990年代后期,由于煤炭市场不景气,价格几近陷入谷底。除了部分煤矿还继续由集体或国家经营之外,很多地方的中小煤矿都通过改制、托管、承包等方式转为个人经营。这些煤矿,获得的方式基本都是行政审批,无偿获得采矿资格。 

  为了规避法律上不允许个人承包、经营煤矿的规定,承包或托管的煤矿各种证件并未发生变动,但煤矿的真正控制者和受益人已经转变为承包人。在承包之后,有些煤矿又层层转手,形成了十分复杂的产权关系。在煤炭行情见涨之后,出了事故又找不到责任人。 

  2004年1月,山西省政府下发了《山西省人民政府关于继续深化煤矿安全整治的决定》,第一次提出了对全省煤矿进行“资源整合、能力置换、关小上大、有偿使用”的原则和意见。 

  杨吉春向记者介绍,在未实行矿权改革之前,当地的煤矿普遍存在这样一些问题:产权不明晰导致挖煤大都属于短期行为;责任不明确,发生事故处理时无法定性;资源浪费严重,回采率低。“实行矿权改革,可以有效解决这些问题。”杨说。 
在新政中博弈 

  2004年,时任山西省长的张宝顺及临汾市领导,商讨矿权改革试点的决定做出一个月后,张的助理带队到临汾制定出了一整套实施方案。 

  依据试点的规定,临汾境内所有煤矿以后将交费使用——承包人交钱买资源,政府部门在换证时将承包人“变成”煤矿的经营者。 

  依据不同煤种,因矿权改革需向政府上缴的费用也不相同:主焦煤2.5元/吨,配焦煤1.8元/吨,动力煤1元/吨。 

  “没有人愿意交钱。”杨吉春说,“跟政府僵持住了,宁愿不开工也不交钱”。隰县梁家河煤矿矿难后,临汾境内的所有煤矿都进行停产整顿。 

  临汾煤炭产量近3个月为零。接近山西决策层的人士对记者说,“省里边的意思是临汾一定要顶住,就算一年不产煤,对山西也没有太大影响”。 

  直到7月份,僵局才被打破——在苗元礼的老家翼城县,殿儿垣煤矿第一个交纳了资源使用费。 

  “第一个煤矿交钱以后,事情就好办多了。”杨吉春说,再后来,政府转变为主动“限期交费,不交的就不给换证,到这时候,有些矿主就真的急了。” 

  与此同时,临汾推行矿权改革与资源整合几乎同步,为了推进矿权改革,有些属于应关闭之列的煤矿因主动交纳了资源使用费,获得了存活。这为后来临汾的煤矿资源整合方案被打回埋下了隐患。 

  2005年4月,国家发改委、财政部、国土资源部、劳动和社会保障部、环保总局与安监总局组成煤炭资源管理调研组在山西调研后,决定继临汾、吕梁两地去年试点之后再在大同、阳泉开展试点,然后全省铺开。 

  6月27日,《山西省人民政府关于推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见试行 》出台。7月21日,在全国煤炭工作会议上,主管副市长苗元礼作为惟一一家地市级单位发了言,临汾试水矿权改革得到肯定。 

  8月8日  山西省政府召集11个市的市长、副市长和国土、煤炭、安监等部门及国有重点煤炭企业负责人在太原召开了“全省推进煤炭资源整合和有偿使用工作会议”。就全面推进煤炭资源整合和有偿使用工作进行了安排部署。 

  2006年2月28日,山西省省长于幼军发布省长令《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》,将试行意见进一步具体化。 

  山西省资源整合的目标是:各市煤矿数量减少30%以上,重点产煤县淘汰年产9万吨以下煤矿,2010年,年产30万吨的矿井要占到90%以上;资源整合中新增资源面积不超过10%,新增生产能力不超过10%;整合后的煤矿全部实现壁式开采,煤矿综合回采率达到60%。资源整合的同时,实行资源有偿使用的矿权改革。 

  3月7日,山西省政府出台187号令,明确界定了2006年采矿权价款收取标准。自此,山西省资源有偿使用改革也进入实质操作阶段。 

  彼时,除了临汾的煤老板与相关部门角力之外,来自温州的煤老板老蔡也因此而痛苦不堪。在大同投资一个煤矿以后,由于遭遇资源整合而被关闭,而赔偿问题迟迟未落实,不少温州商人开始撤资。  
“分钱”: 
  一笔迟到的地方财政收入 

  推行矿权改革初期,最立竿见影的并不是遏制矿难,而是增加了地方财政收入。据临汾市煤炭工业局向记者提供的资料,2005年6月,该市所有煤矿已经全部明晰产权,440余座矿井上缴款价总额达16亿元。其分配比例为3:2:5,省政府拿30%,市政府20%,50%县政府保留。 

  对于整个山西而言,其获得的财政收入更为可观。山西省社科院副院长董继斌曾算过一笔账:山西省已探明煤炭储量2700亿吨,其中无偿划拨取得的有960亿吨,如果按各煤种平均每吨收取2.8元采矿权价款来算,这将给山西省带来2600亿的财政收入。考虑到国有大矿等将可能采用转为国有资本的方式,直接变现主要是小煤矿,其资源量约占已划拨总量的1/3,也就是说变现价款约有900亿。 

  如此,通过矿权改革,山西可能将在数年之内,获得3000亿以上的财政收入。想着这些钱的,不只是山西,还有中央政府。在1986年出台的《矿产资源法》就已明确规定:国家对矿产资源实行有偿开采。但囿于法律,中央政府所能获得的只是国有企业的税收。 

  2006年,这种情况彻底改变。当年9月1日,财政部、国土资源部、央行联合发布的《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》正式实施。该《通知》明确了中央政府和地方政府将在探矿权、采矿权的出让价款收入上重新分成——国家出资形成的探矿权、采矿权,出让价款收入20%归中央所有,80%归地方所有。 

  据了解,作为首先推行矿权改革新政的省份,山西在中央政府与地方政府“分钱”这件事情上发挥了作用。 

  “矿产资源是属于国家的,中央政府也可以把全部拿走钱啊。”接近山西决策层的一位人士对记者说,但采完矿后留下的烂摊子怎么办?“如果中央政府能自己收拾,拿走全部的钱都可以。”该人士透露说,彼时,于幼军等人与国土资源部等相关部门的领导“谈判”——国家应该把更多的钱留在提供矿产资源的地区。而中央政府也同意,“收取上去的资金,以后会以项目的形式返还给山西,这是一笔迟早的财政收入”一知情人说。 

  2006年9月30日,国务院批准了山西、内蒙古、黑龙江、安徽、山东、河南、贵州、陕西等8个煤炭主产省全面开展矿权改革。 

  “这是颠覆了劳动价值论的一场改革。”李留澜说,马克思以前认为资源没有价值的理论,在矿权改革这个问题上,应该改为劳动不是创造价值的惟一来源。 

  矿权改革是否能消除矿难? 

  对于矿权改革所取得的效果,记者对首次试水的临汾进行了调查。该市煤炭工业局局长杨吉春和总工程师王海清等人向记者介绍,矿权改革所取得的主要效果有: 

  第一、明确了责任主体,实现了采矿权和经营权的高度统一,矿主抓安全生产的积极性空前高涨。第二、扩大了规模效益,煤矿单井年生产能力全部达到了9万吨以上;第三、提高了资源回收率,由整顿前的30%左右提高到70%左右;第四是提升了技术装备,整体达到了国内先进水平;五是有效遏制了私开滥挖,维护了煤炭生产秩序;六是坚持综合治理,实行开发与保护并重,结合“十一五”发展规划要求,对已探明煤炭资源后期开发进行规划;七是基本保证了煤矿安全生产。 

  这是参与矿权改革的主要单位,临汾市煤炭工业局的官方说法。作为另一个参与改革的重要部门,临汾市国土资源局相关人士未向记者发表任何意见。“要想采访,得先经过办公室。”但记者多次与其联系,均未果。 

  对于杨吉春所说的那些成果,山西一些业内人士以为然,一些煤老板告诉记者,“除了交钱,其他也没什么变化。” 

  记者在临汾市的汾西县、乡宁县等地看到,当地的私开滥挖现象并没有杜绝,“打一阵,停一阵,不打了又开”几乎是一个有规律的常态。 

  在临汾调查期间,恰逢发生了几起矿难。对此,相关主管部门的人士对记者的解释是:其一,有些矿储量不够,煤矿还没有赚到钱,而矿主“胆大心黑素质低”,违法进行超采、偷采。其二,相关法律、法规并没有落实到煤矿。 

  在山西省内最后进行矿权改革试点的大同市,记者了解到,一些原来属于乡镇的煤矿,实行的还是承包制——即各种执照显示的依然是以乡镇、村集体办的煤矿,但实际的采矿、经营权已经承包给个人。 

  然而,这似乎仅是乡宁县、古县等少数地区的做法。“煤老板们要是把买房买车的钱,给乡亲们修条路,盖座学校给娃娃们念书,那该多好哇。”临汾市宣传部的工作人员曾对记者如此感叹。 
中央与地方:钱到底怎么分? 

  在推行矿权改革试点之时,虽然“在大方向上取得共识”,但争议始终如影随行。 

  临汾试点之初,实行的是煤炭资源一次计价买断的做法,对于这种做法,有不同的观点。 

  记者了解到,第一种观点认为:政府将资源一次估价卖断,容易造成国有资产流失。第二,通过协议而不是拍卖进行矿权转移,如何定价是个问题。“协议转让价格合不合理?”国务院发展研究中心产业经济所研究员钱平凡曾对此表示质疑,“官员绝对算不过企业,公家算不过私人,只有引入外部人参加拍卖,才能在竞争中体现出资源的价格。” 

  对于这个问题,参与此事的临汾政界人士对记者说,“如果你不让煤老板赚钱,这个改革就没有人支持;至于一次作价卖断,是因为临汾的煤储量不多,挖个五六年可能就挖完了。” 

  “改革,就会有些优惠政策,这也是我们国家一贯的做法。”李留澜向记者介绍,针对这些疑问,山西省有关主管部门最后进行了修正。比如,在大同推行改革时,动力煤的价款已经提到3.6元/吨;而价款问题,也逐渐形成了“一次买段(矿权),分期付款,价格随行就市”的做法。 

  目前,改革者们需要面对的分歧有二:“第一是操作上的问题,目前改革仅限于一级市场,以后需不需要继续开放二级市场?”山西省社科院能源研究所所长王宏英对记者说,其次,矿权改革所获得的利益怎么分配,这需要从中央到产矿区五级系统之间的利益博弈。“钱怎么分才是个问题。”王说。 

  对于这些问题,山西的改革者们好像并没有太多理会。“有中央政府的‘尚方宝剑’在,就继续推行下去,”李留澜说,矿权改革是一场革命,“大方向是好的”,但理论界关注似乎不够,这使得有些争议并没有更深入地进行。

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